장애등급제폐지에 따른 장애인복지관 고민과 선택

본 글은 평택북부장애인복지관에서 개관 5주년 기념으로 개최된 워크샵(2018.10.26(금))에서 '장애등급제 폐지에 따른 장애인복지현장의 변화와 대응'이라는 주제 하에 배재대학교 복지신학과 정지웅 교수님의 발표 내용에 대한 본인의 토론 내용이다. (워크샵 교재에 실린 원고에 당일 워크샵에서 정리된 원고를 덧붙여 재정리해서 올린 것임)

 

 

 

 

장애등급제 폐지에 따른 장애인복지관의 고민과 선택

(장애인지원사업을 공공기관입장에서 반드시 수주해야 한다.)

 

1. 들어가며

 

주제발표 내용을 살펴보면, 장애등급제 폐지의 제 과정, 장애등급제 폐지에 따른 법 개정과 이에 따른 서비스제공시스템의 변화 그리고 장애인복지관의 변화 방향 등에 대해 일목요연하게 정리되어 전달되어지고 있다.

 

그렇지만 아쉬움이 남는 것은 ‘장애등급제 폐지, 서비스제공기준개편에 따른 서비스지원종합조사시스템 구축·운영, 서비스전달체계 개편, ‘돌봄(장애인활동지원사업, 거주시설 입소자격 부여 등), 이동지원(장애인 전용 콜택시, 주착구역 등), 소득·고용(장애인연금 지급, 장애인 의무고용 등)’으로 명료화된 장애인지원사업, 민관협력을 통한 사례관리시스템 구축·운영, 복지허브센터를 바탕으로 한 커뮤니티케어사업 전개, 발달장애인국가책임제, 사회복지정보원 등‘과 같은 굴직한 변화 흐름 속에서 시·도별 장애인복지관은 과연 무엇을 해야 하는가에 대한 명료한 선택의 제언이 없다는 것이다.

 

장애인복지관의 정체성을 찾기 위한 제 노력, 21세기에 부합하는 장애인복지관의 미션과 비전 수립 그리고 이를 달성하기 위한 필요한 조직개편 등에 관한 움직임은 지난 10여 년간 지속화되어져 왔던 화두였고 딜레마였다. 그렇지만, 본 고민을 시작했던 시점과 대비해서 장애인복지관이 크게 달라진 것은 없다고 할 수 있다. 한 마디로 ‘복지의 미로’에 갇혀 있는 상태라고 할 수 있지 않을까.

 

이제는 더 이상 복지의 미로에 갇힌 상태에서 장애등급제폐지 등과 같은 거대한 변화의 흐름을 맞이할 수는 없는 상태이다. 미로도 헤쳐 나가기 힘든 상황에서 이와 같은 변화의 흐름에 직면한다는 것은 조직과 조직원 차원에서, 지역사회 장애인복지 성장과 발전 차원에서 크나큰 손실이라고 할 수 있겠다.

 

그렇다면 답은 정해져 있는 것 아닐까. 한 마디로 ‘신속하게 복지의 미로 지도를 완성하고 향후 변화의 흐름을 예견, 대응 및 통제할 수 있는 기능과 역할 정립 및 이에 걸맞은 조직과 조직원 차원의 제 능력을 배양하는 것 그리고 이를 바탕으로 장애인복지 변화와 흐름을 리딩하는 것’일 것이다.

 

2. 장애등급제 폐지에 따른 변화

 

장애등급제폐지에 따른 변화는 무엇일까.

 

가. 공공차원

 

장애정도를 어떤 진단 조사표를 가지고 판단하고, 장애인복지서비스 이용 유무 권한을 부여할 것인가 그리고 장애인복지서비스를 민간복지시설과 어떤 협력 체계를 바탕으로 맞춤형서비스를 제공할 것인가라는 고민을 안게 되었다. 이를 해결하기 위해 사회서비스 영역 담당기구인 사회복지정보원이라는 기구를 만들어내게 되었다고 본다. 그렇지만 김선구 관장님이 발표한 것처럼 ‘사례관리’에 대한 지자체의 희망복지사업단에서 내실 있게 시/군/구 단위 또는 읍/면/동 단위 통합 사례관리사업을 전개할 인식과 역량 그리고 시스템을 두루 갖추고 있는가가 문제가 될 것이다.

 

나. 당사자차원

 

신규 장애등록을 하지 않는 한, 기존 등록장애인 입장에서는 ‘서비스 이용의 제한’은 장애정도를 2가지 형태로 구분함으로써 어느 정도 해소될 것이라고 생각된다. 그렇지만 그 이상 피부로 와 닿을 정도로 실감나는 변화는 없을 것이라고 사료된다. 반면에 양희택 교수님이 지적한 것처럼 ‘장애인의 인권, 권리 보장을 훼손할 수 있는 부분적 문제’가 발생할 우려가 있다. 그렇기에 향후 장애인복지법에 근거해서 지자체가 민간복지영역과 함께 어떤 형태의 돌봄, 이동지원, 소득/취업 영역 시책과 복지서비스 상품을 만들어내는가에 만족 여부가 달려 있다고 본다.

 

다. 민간복지차원

 

장애인복지법 제개정에 따른 장애인복지사업 영역이 민간복지시설에서 주 담당하고 있는 영역인데 이에 대해 국가차원에서 어떻게 담당하겠다는 것이냐에 대한 의문이 들고 있다. 구체적 모델이 제시 안 되고 있기 때문이다. 그렇지만 장애인복지법 상 ‘협력’과 ‘위탁’이라는 선택의 칼을 지자체가 갖고 있다. 이런 구조 속에서 장애인복지관은 협력 민간복지시설로 가치를 키워갈 것인지 아니면 수탁 공공기관으로서의 제 기능과 역할을 조성해 나가야 할 것인가에 대한 갈림길에 다가서고 있다고 본다. 아니면 협력도 위탁도 아닌 독자적 민간복지시설로서의 기능과 역할을 구현하겠다고 결정할 수도 있을 것이다.

 

3. 무엇이 고민인가.

 

「사회보장기본법」 제3조 제1호에 의하면, “사회보장이란 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득·서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 말한다.”라고 정의하고 있다. 그리고 제2호로부터 제5호에서는 <"사회보험"이란 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처함으로써 국민의 건강과 소득을 보장하는 제도를 말한다. "공공부조"(公共扶助)란 국가와 지방자치단체의 책임 하에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도를 말한다. "사회서비스"란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도를 말한다. "평생사회안전망"이란 생애주기에 걸쳐 보편적으로 충족되어야 하는 기본욕구와 특정한 사회위험에 의하여 발생하는 특수욕구를 동시에 고려하여 소득·서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도를 말한다.>라고 규정하고 있다.

 

상기 규정과 ‘1. 들어가며’에서 지적한 장애인복지정책상의 제 변화의 흐름을 연결시켜 보면, 장애등급제폐지에 따른 장애인복지법 제·개정은 한마디로 장애인을 위한 ‘사회보험, 공공부조, 사회서비스 그리고 평생사회안정망’을 정부 및 지자체 차원에서 재구축하겠다는 것이라고 할 수 있을 것이다.

 

필자는 여기서 첫 번째 문제가 발생하고 있다고 본다.

 

(문제 1)

 

사회보험은 공단에서, 공공부조는 정부와 지자체에서 담당하도록 법규화 되어져 있다. 그런데 ‘사회서비스’영역은 사회보장기본법 제3조 제4호와 같이 ‘정부 및 지자체와 민간복지의 역할과 책임’으로 규정되고 있다. 즉, 공공과 민간이 그 기능과 역할을 나누어 담당하고 있는 것이다.

 

그런데 제·개정되고 있는 장애인복지법 제32조의6(복지서비스에 관한 장애인 지원 사업) 제2항을 보면, ‘제1항 각 호의 장애인지원사업을 수행하기 위하여 장애인복지시설 등 관계 기관에 협력을 요청할 수 있으며, 예산의 범위에서 필요한 비용을 지원할 수 있다’고 규정하고 있고, 본 규정 제3항에서는 ‘제1항에 따른 장애인 지원사업을 공공기관(공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른)에 위탁할 수 있으며, 예산의 범위내에서 사업 수행에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다’라고 규정하고 있다.

 

자, 그렇다면 시도별 장애인복지관은 시도별 장애인복지관은 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에서 규정하고 있는 ‘공공기관’에 해당될까, 해당되지 않을까.

 

본 규정 제2호에 의하면, ‘정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다. 이하 같다)이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관은 공공기관이다.’라고 규정하고 있다.

 

필자가 이 부분을 강조하는 이유는 장애등급제폐지에 따른 ‘사회보험과 공공부조, 사회서비스’ 관련 장애인복지 공공서비스전달체계가 바뀌고 현 과정 속에서, 그 전달체계상 사회서비스 영역을 담당하고 있는 장애인복지관의 제 기능과 역할이 이로 인해 더욱 더 복잡한 복지의 미로에 갇혀버릴 위험성이 있다고 보기 때문이다.

 

‘협력’은 ‘집단의 공동목적 달성을 위해 집단원들 간에 상호작용하고 그 이해(利害)를 나누는 것’이라는 의미를, ‘위탁’은 ‘법률행위나 사실행위의 수행을 다른 사람에게 의뢰하는 일’이라는 사전적 의미를 갖는다. 그리고 이 두 단어의 관계성을 살펴보면, 표면적으로는 협력이 위탁보다는 더 수평적일 것으로 보이지만, 현실적으로는 협력은 ‘집단’을 전제하기에 상대적으로 수직적이고, 반면에 위탁은 법률적 권한과 책임이 부여되기 때문에 상대적으로 수평적이라고 할 수 있다.

 

만약, 장애인복지관이 위탁받을 수 있는 공공기관이 아닌, 협력기관인 장애인복지시설 정도로 인정받게 된다면, 어떤 상황에 직면하게 될까. 이 단계에서 장애인복지법 제32조의6(복지서비스에 관한 장애인 지원 사업) 내용을 한 번 살펴보고 가자.

 

본 규정은 ‘국가와 지방자치단체는 등록 장애인에게 필요한 복지서비스가 적시에 제공될 수 있도록 (1) 복지서비스에 관한 상담 및 정보 제공, (2) 장애인 개인별로 필요한 욕구의 조사 및 복지서비스 제공 계획의 수립 지원, (3) 복지서비스 등 복지자원의 발굴 및 데이터베이스 구축, (4) 민간복지서비스 리퍼 (장애인과 복지서비스 제공 기관·법인·단체·시설과의 연계), (5) 복지서비스 신청 대행 등’과 같은 장애인 지원사업을 실시한다고 규정하고 있다.

 

즉, 정부와 지자체는 상기 5개 영역에 대해 필요시 ‘공공기관’에 위탁할 수 있지만, ‘협약’ 영역은 ‘민간복지서비스 리퍼 영역 즉, 장애인과 복지서비스 제공 기관·법인·단체·시설과의 연계’ 밖에 해당되지 않을 것이다. 정부와 지자체 입장에서는 나머지 4개 영역을 ‘협약’ 관계 보다는 ‘협조 요청에 따른 지원’ 관계로 보고자 할 가능성이 클 것이다. 그럴 수밖에 없는 것이 ‘위탁’은 법률적 행위이고 ‘협력’은 사회적 약속 정도의 성격을 갖고 있기 때문이다.

 

결과론적으로 이와 같은 협약 상태에서는 ‘장애인복지증진’이라는 공동목적 하에 정부 및 지자체와 시·도별 장애인복지관은 ‘공공기관의 위탁 관계’ 대비 실효성 있는 ‘협력’ 상태와 성과를 도출하기는 어려울 것이라고 사료된다.

 

(문제 2)

 

두 번째 문제는 장애인복지관이 협력 기관 정도로 그 기능과 역할이 고정되고, 지자체에서 장애인지원사업을 ‘공공기관’으로 위탁할 때 발생한다. 이렇게 되면, 장애인지원사업 영역 안에서 ‘지자체 – 공공기관 – 장애인복지관’이라는 삼각관계가 형성되고, 이런 관계 하에서 협력기관인 장애인복지관은 부가적 서비스 제공기관으로서 이삼중의 협조적 노력을 다해야 하는 수동적 상황에 처하게 될 것이다. 그 결과 시도별 장애인복지관 입장에서는 본 사업 영역을 장애인복지관의 주력 사업으로 만들고 싶어도 타 장애인복지시설들과의 서비스 경쟁 상태에서 그럴 수 없는 상태에 직면하게 되는 현실적 딜레마에 빠지게 될 것이다. 더불어 아주 위험스러운 것은 이런 관계가 지속화 되면 ‘장애인지원사업 수탁 공공기관’이 장애인복지관의 지위와 역할을 대행할 가능성이 높다는 것이다.

 

(문제 3)

 

세 번째 문제는 사회보장관련 사회서비스 영역이다. 향후 사회서비스 영역은 ‘바우처 제도’를 바탕으로 다양한 형태의 복지서비스가 창출, 제공될 것이라고 사료된다. 이때 시도별 장애인복지관은 협력 서비스 기관으로서 바우처사업수행기관과 선의의 서비스 상품 경쟁을 할 수 밖에 없는 상황이 연출될 수밖에 없다는 것이다. 이런 상황에서 ‘개인예산제도’가 본격적으로 반영, 시행된다면 그야말로 블루오션 시장이 종료되고 레드오션 시장이 활짝 열리는 것과 다름없게 된다.

 

(문제 4)

 

네 번째 문제는 장애인복지법 제32조의6(복지서비스에 관한 장애인 지원 사업)의 제1항에서 ‘(2)장애인 학대 등 안전문제 또는 생계곤란 등 위기 상황에 놓여 있을 가능성이 높은 장애인에 대한 방문 상담’을 위해 제32조의7(민관협력을 통한 사례관리)에서 ‘민관협력 사례관리 실시, 민관협의체(또는 전문분과) 운영 그리고 이에 대한 필요한 지원’에 대해 세부적으로 규정하고 있는 것이다.

 

사례관리 체계 하에 실행적 관점에서 들여다보면, 상기 규정 내용은 동법 제32조의6(복지서비스에 관한 장애인 지원 사업) 제1항의 ‘(6) 복지서비스 등 복지자원의 발굴 및 데이터베이스 구축 (5) 민간복지서비스 리퍼 (장애인과 복지서비스 제공 기관·법인·단체·시설과의 연계)’에 해당된다고 볼 수 있다.

 

즉, 현재 제/개정이 추진되고 있는 장애인복지법상으로 ‘장애등급제 폐지’에 따른 장애인복지관의 제 기능과 역할은 지자체에서 ‘협력의 사업 범주와 지원 행태를 명료하게 설정하지 않으면(※ 협력에 대한 제 규정이 없는 상태이기에), 민관협력을 통한 사례관리 차원에서 장애인복지서비스를 제공하는 단순 협력 기관 차원’으로 머무를 가능성이 높다고 사료된다.

 

(문제 5)

 

마지막으로 장애인 당사자 입장에서 사회보험과 공공부조 외의 사회서비스 영역에서 ‘돌봄, 이동지원, 소득·취업’ 과 관련하여 공공부조 성격의 시책성 장애인지원사업을 제외하고 사회참여와 자립생활 등과 관련된 제반 욕구를 충족 및 해소하기 위하여 과연 읍면동 또는 지자체에서 제공하는 복지서비스를 1순위로 선택할 것인가의 문제가 존재한다. 이는 ‘세번째 문제 제기’와 같이 장애인복지 관련 바우처사업수행기관, 장애인복지관, 수탁 공공기관, 읍면동을 포함한 지자체라는 관계성 속에서 장애인복지서비스 상품의 우수성에 대한 장애인 당사자의 선택과 결정의 문제와 충돌할 수 있는 것이다.

 

자, 이와 같이 5가지 문제가 공존할 수 있는 미래의 상황에서 우리 장애인복지관은 어떤 선택을 해야할 것인가.

 

다음 두 가지 질문에 대한 답을 찾아보자.

 

첫째, 내가 근무하고 있는 장애인복지관이 장애인복지서비스 수탁 공공기관이 된다면, 우리는 이에 대해 어떤, 어느 정도의 준비가 되어져 있는가. 장애인복지관의 제 기능과 역할이 명료화되는가. 공공기관성을 어떻게 확보할 것인가, 수탁 공공기관으로서의 역량이 갖춰져 있는가 등에 대한 확신과 계획을 갖고 있어야 한다. 그렇지만 이 기능과 역할에 만족해서는 안 된다. 이 정도의 역할을 복지관의 전체 역량 대비 50% 이상을 배정해서는 안 된다고 강조하고 싶다. 장애인복지관이 맞춤형 서비스 제공 바우처 기관으로만 안주해서는 안 된다는 것이다.

 

둘째, 내가 근무하고 있는 장애인복지관이 수탁 공공기관이 되지 못하면, 상기 5가지 문제 상황을 고려하에 어떤 대안을 수립하고 있는가. 그 대안의 길에서 예측되어지는 직면 문제는 또 무엇인가. 이는 곧 협력 민간복지시설 혹은 독자적 민간복지시설 형태로 나가고자 할 때 어떤 문제에 직면하게 되는가와 동일한 질문이 될 것이다.

 

이에 대한 답을 이끌어 내기 위해서는 ‘지자체의 협력, 위탁’에 해당하는 민간복지시설로 장애인복지관을 제외하고 어떤 복지시설들이 있는가를 살펴보고, 그 민간복지시설과 지자체 그리고 장애인 당사자 사이에 어떤 서비스 흐름들이 발생할 것인가를 살펴보는 것이다. 이런 흐름을 객관적으로, 구체적으로 나누어 살펴볼 수 있으면 향후 지역별 장애인복지관은 어떤 특화된 기능과 역할을 수행해야 할 것인가를 발견할 수 있을 것이다. 그렇지만 개인예산제도라는 변화의 흐름 속에서 레드오션에 갇히게 될 것이다. 더불어 타 수탁 공공기관에 장애인복지관의 기존 기능과 역할을 빼앗길 수밖에 없을 것이다. 그렇지만 ‘김선구 관장’이 지적한 것처럼 특화 상품을 만든다면 블루오션의 이점을 누리게 될 것이다.

 

다행히 한국장애인복지관협회에서 11월2일에 장애등급제 폐지와 장애인복지법 제개정에 따른 장애인복지관의 운영 모델에 대한 발표회가 예정되어져 있어 많이 기대가 되고 있다. (본 발표회 내용은 차후에 게재하는 것으로 하겠음)

 

3. 마치며 (장애인복지관의 선택은)

 

반복적으로 강조하지만 장애등급제 폐지와 이에 따른 장애인지원사업 관련 욕구 사정 그리고 서비스 제공 등의 공공전달시스템 하에서 장애인지원사업 수탁 기관으로서 장애인복지관의 기능과 역할을 확보할 것인가 아니면 협력 기관으로서 기능과 역할에 만족할 것인가는 전국에 소재한 장애인복지관이 함께 고민하고 결정해야 할 문제이다.

 

그렇다면, 이에 대한 접근은 어떻게 해야 할 것인가.

 

먼저, 전국 단위 관점에서의 접근 즉, 수탁 기관으로서의 공공기관성 확보 부분은 한국장애인복지관협회 차원에서 접근, 해결해야 할 문제라고 사료된다.

 

이를 해결하기 위해서 제·개정되어지는 공공영역 장애인서비스전달체계 하에서 장애인지원사업 영역 관련 어떤 사업 분야에 대한 강점을 바탕으로 수탁 운영 모델을 어떻게 제시하는가가 관건이 될 것이다. 이와 같은 접근 방법은 공공기관으로서 인정을 받지 못하고 협력 기관으로 접근할 수밖에 없는 상태에서도 동일한 형태로 접근, 공통적 운영 방침을 수립하여 정부(보건복지부)와 협의·조율할 필요성이 있다.

 

시·도 단위 장애인복지관은 한국장애인복지관협회에서의 성과(수탁기관이냐 아니면 협력기관이냐)에 따라 필요한 서비스 전달체계 상의 제 기능과 역할 모델을 연구, 개발할 필요성이 있다고 본다.

 

즉, 이와 관련된 조직 개편 및 사업 재구성을 추진할 필요가 있는 것이다. 이외에 지자체 장애인복지과와의 협의를 통해 ‘지자체별 장애인지원사업 전개와 민관협력사례관리 체계’를 어떻게 구축, 운영할 것인지에 대한 추진 과정 수립, 추진단 구성·운영 등의 행보를 지금부터라도 시작해야 한다고 본다. 더불어 협력기관으로서의 역할 또한 수행해야하기에 ‘돌봄 영역, 이동지원 영역, 소득·취업 영역에서의 장애인복지관의 제 기능과 역할’ 뿐만 아니라 공공 장애인지원서비스 차원에서 접근하지 못하는 ‘출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 장애인을 보호하고 삶의 질 향상을 도모하기 위하여 필요한 복지서비스’를 개발, 사업화시키는 노력을 기울일 필요가 있다. 이와 같은 노력은 시도단위 장애인복지관협회 차원에서 접근하면 더욱 바람직할 것이라고 사료된다.

 

마지막으로 시도 단위 장애인지원서비스 제공 체계를 민관협력차원에서 모델화 시키는 과정을 바탕으로 ‘지자체-수탁기관-협력기관’의 삼각 관계를 바탕으로 다수의 민관 기관의 제 기능과 역할을 재정립하는 즉, 네트워크망을 구축·운영하는 노력도 기울일 필요성이 있다고 본다.

 

단, 상기 세 가지 형태로 제안한 움직임은 지금까지 전국 단위 장애인복지관이 함께 제 노력을 경주하고 있는 장애인복지관의 위상 재정립(정체성 확보, 이에 따른 기능과 역할 재정비 등)과 동일화시키는 접근 방법은 지양하는 것이 바람직하다고 사료된다.  지금까지의 내용은 작은 변화에 대한 부분적 차원의 장애인복지관 기능과 역할에 대해 논한 것에 불과하기 때문이다. [끝]